城镇化背景下的土地制度改革

　　当前我国城镇化发展向着城乡一体化的目标迈进，而土地综合整治则可以说是架起城乡相互交融的桥梁，而要想保证这列火车向着正确的方向有步骤、有节奏、有效率的前进，就需要进一步改革完善起着引导、制约作用的车轨，也就是产权、征地、集体土地流转、宅基地、户籍、社会保障和财税等一系列制度。由于土地综合整治是在城镇化发展的新形势下提出的，属于新生事物，而与之配套的土地、公共服务、财税及金融等制度则诞生已久，在新形势下这些制度必然需要加以引导和改革以适应新生事物的发展。本章主要是针对城镇化背景下，针对城乡二元涉及城镇化、土地综合整治的相关制度内容提出建议，以便更好的引导和规范土地综合整治，推动城镇化可持续发展。

　　这些制度主要包括土地制度、涉及到城乡差别的公共服务及户籍制度、财税制度及金融制度等。下面分类对其进行分析。

　　我国正处于城镇化高速发展时期，工业与服务业稳步增长，城镇规模不断扩大，城镇人口快速增加，自然会产生持续的大规模的用地需求。在这个大背景下土地这一稀缺资源的地位越发重要，因此，如何针对当前城镇化的大背景对我国二元土地制度进行变革已迫在眉睫。

　  一、城镇化中的土地征收制度改革

　　土地征收和征用制度是伴随着我国的城镇化进程成形、发展的，该制度在对我国推进城镇化立下汗马功劳的同时，也逐渐因其本身存在的问题颇受诟病。特别是在当前我国提倡建设和谐社会的背景下，尚不完善的补偿标准，征地拆迁方式使该制度的积弊逐渐暴露出来。征地补偿标准不合理，对弱势群体农民的意愿考虑不够周全，借征地通过运作土地资产为地方谋取私利等问题已经从一个单纯的土地领域的弊病发展为全社会的声讨对象。因而，如何在城镇化的背景下依托既有征地模式对其进行完善，使这一本身为推进社会进步，经济发展而制订的制度真正能为“国”所用，为“民”所用成为我国下一步城镇化要解决的首要问题。

　　土地综合整治坚持城乡统筹的土地利用，强调征地制度不但服务于城镇居民而且同样服务于农村居民，要求全面保障农民在征地中的生存权和发展权，使其充分享受城镇化带来的经济发展和社会进步，因此，要对现行征地制度做出如下修改：

　  （一）给予公平的征地补偿实现城乡增值收益合理分配

　　对于征地补偿，既不能仍以产值为依据确定补偿标准，也不能将增值收益全额转移给农民，而必须综合考虑包括农民和在内的征地主体在征地过程中的权利、义务、责任和其所发挥的作用，协调分配增值收益。在分配形式上既可以以货币形式支付，也可以分配等值的易于变现的财产性资产；后者可以参考东丽区的具体做法，而前者则可采取以下两种方式。

　　一是以集体建设用地市场的土地价格作为补偿标准。在城市规划区外的纯农区，失地农民可以得到相当于二三产业用地的地价补偿，利益关系比较平衡；而在城市规划区内，被征地农民除得到相当于集体建设用地的地价的补偿，还可转变身份，变为城市居民，直接享受城市化的成果。[1]

　　二是完全按照城市土地市场的价格补偿失地农民的损失，但由于农民因调整土地用途和土地一级开发而获得了超出自身土地投入的高额增值收益，需要缴纳相当额度的土地[2]，以税收的形式体现调整土地用途引起的增值份额。

　  （二）统筹安置失地农民，保障土地综合整治顺利推进

　　对于失地农民的安置仍然要坚持多渠道的原则，统筹安置办法，强化安置方案的可行性和有效性。

　　一是要加强对城市安置失地农民的保障。要完成失地农民身份上的转变，实现土地所有权与农民户籍的双重变更，将失地农民真正纳入城市经济生活，给予其充分的公民权，应把征地补偿费用部分转化为农民进城后的社会和生活保障。在农民就业方面，征地主体和劳动保障部门要协调权责实现对农民就业的短期培训和长期服务，并加强监督监管。如劳动保障部门可以向农民提供3～5年的培训服务，在此时限内，农民可以多次提出培训申请，由劳动保障部门免费进行职业培训并向用人单位推荐，对于吸收失地农民就业的企业可以在税收等方面予以优惠。

　　二是要加强征收项目本身对农民的吸纳。在征收的土地上划出适当范围作为产业用地配套征地项目或农业生产，并把用地企业吸收失地农民就业作为审批其用地的必要条件，由征地部门和企业共同负责对农民的技能培训。例如，天津市东丽区就采取了这种方式，通过设立农产品加工企业，打造现代化农业产业基地吸纳被征地农民就地解决其安置问题。

　　土地综合整治下征收制度改革的方向是逐步缩小征收范围，出于公共目的才进行征收，其他目的均以流转方式使农民参与增值收益的分配，全面保障农民就业。可以预见的是，未来由于非公共利益用地特别是经营性项目将不能通过征收的途径满足用地需求时，在城市建设用地同样供给不足的情况下，企业必然会将发展的重心由城市转移至农村，这就对集体建设用地的流转和农村土地市场的建设提出了更高的要求。

　  二、集体土地流转制度改革与城镇化

　　城镇规模不断扩大使得对土地产生持续的大规模的需求日益增加，向农村集体土地“索取”新一轮城镇化发展用地已不可避免。目前农村土地利用效率相对不高，土地资源和资产价值挖掘潜力大，土地综合整治能节约集约利用农村土地，合理释放农村土地资源。

　　在土地综合整治过程中，对农村田、水、路、林、村、房的综合整治，必然会引起土地利用的重新布局，土地用途的置换调整，从而使耕地规模经营、人口集中居住、产业集聚发展，要实现这种土地利用结构和布局的优化调整必须靠完善的集体土地流转制度来配合，但目前的集体土地流转制度仍存在诸多缺陷制约土地综合整治地开展。

　　集体土地可以分为农用地、宅基地和除宅基地之外的集体建设用地（包括农村集体经营性建设用地和公益事业建设用地），因此集体土地的流转就是农用地流转、宅基地流转以及除宅基地外的集体建设用地流转。其中，农用地的流转主要是指农民土地承包经营权的流转，《物权法》赋予土地承包经营权用益物权的性质，农民对土地承包经营权享有完整的占有、使用、收益、处分权，可以通过转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，并且法律鼓励土地承包经营权流转进行适度规模化经营。所以现行的农用地流转机制并不对流转承包经营权，进行耕地规模化集中经营继而完成土地综合整治（尤其是农田整治）造成很多阻碍，只需要在今后的改革中，继续保持现有土地承包关系稳定不变，进一步做好土地确权登记，及规模化经营后发包方、承包方之间收益分配和协调，扩大土地承包经营权抵押范围等相关的工作。当前对土地综合整治制约较大的是集体建设用地流转制度，所以本节的重点要改革完善集体建设土地流转制度配合土地综合整治地完成，从而快速和谐地推动城镇化进程，实现城乡统筹发展。

　　集体建设用地流转可以通过适当集中的土地置换，形成规模化农业生产经营；吸纳农村剩余劳动力，实现劳动力转移；同时还可以通过流转使集体建设用地获得土地增值收益，实现土地资源资产双重价值。但长期以来集体建设用地流转中存在产权不明晰、权能不完整、市场不规范、收益分配不清、服务管理体系不到位等问题已成为土地综合整治开展的制约。在推进土地综合整治过程中，有必要改革集体建设用地流转制度，明晰产权和交易主体，规范集体建设用地流转市场，完善服务管理配套体系，完成统筹配置城乡建设用地，促进农民集中化居住、产业规模化发展，加快城镇化进程。

　  （一）完善集体建设用地产权制度，明晰流转交易主体

　　可以根据集体建设用地的形成过程明确土地的所有者或产权人。如乡镇或村为兴办企业、投资建设各类公共设施用地、企事业单位使用的集体土地所有权者为乡镇或村农民集体；在保障国家与集体必要产权要素的前提下，保护和强化农民的土地财产权是着力点和关键，应当进一步明确其的权能，尤其是其作为村农民集体这个虚化的主体概念中的实体存在，要赋予其对集体建设用地的按份收益权利。要逐步将经济管理职能与村委会的社会管理、公共服务职能分开，简化农村土地集体所有权主体结构。同时要完善集体建设用地使用权处分收益权，加强土地产权登记工作，明晰土地产权主体，保障流转的高效性和安全性。只有在产权完善、主体明晰的前提下，才可以有针对性地开展不同主体下的集体建设用地流转、合理布局集约利用，推进土地综合整治。

　  （二）建立健全城乡统筹的集体建设用地流转市场

　　建立健全城乡统筹的集体建设用地流转市场，主要可以从以下几个方面着手：

　　1.建立城乡一体化集体土地流转市场

　　可以比照国有土地流转市场建立集体建设用地流转的一级市场和二级市场。在一级市场中，比照国有土地出让使用权的模式创设集体建设用地转让（出让）使用权，尤其明确集体建设用地转让、出让权利，允许其与国有土地使用权具有同等效力进行转让、出租、抵押和入股等[3]，农户或其他农业生产单位可以获得集体建设用地转让（出让）使用权。农户或其他农业生产单位在不违反出让或租赁契约的前提下，在集体建设用地流转二级市场上将土地使用权转让或转租给其他土地使用者，这样可以使那些土地综合整治过程中需要集中调整利用的土地直接进入集体建设用地流转市场进行配置，村集体或农民直接通过租金等形式获得收益。

　　2.建立集体建设用地定价体系

　　按照马克思的地租理论，土地价格是土地经济价值的反映，是土地权益的体现。与一般商品价格相比，地价同样受到市场经济环境、供求状况的影响；但地价又具有其特殊性，主要表现在：土地由于其位置条件的不同、时间的不同（社会财富的不断积累对土地产生增值影响）、土地用途的不同、土地收益的不同、土地上权利限定的不同以及土地利用强度的不同。所以可以出台对集体建设用地的分等定级估价的相关规定，如《集体建设用地估价规程》、《集体建设用地分等定级规程》等，为土地综合整治过程中提供一个公布的基准地价依据，防止出现流转价格过高或过低问题。

　　3.建立农村集体建设用地增值收益分配机制

　　集体建设用地流转后其价格将会大幅度增加，所以要建立起完善的增值收益分配机制，一方面要实现了农民的财产权，增加了农民资产性收入，尤其保证其按份所得的权利享受。同时由于集体建设用地依托了城市扩张带来的各种配套设施而产生的增值，所以这一部分增值是全社会进步产生的，应比照国有建设用地，按照“涨价归公”的原则进行分配。所以在保证农民集体获得流转金的情况下，作为公共利益的代表也应该得到一部分增值收益，“可以设立集体建设用地”。

　  （三）完善集体建设用地流转服务管理体系

　　1.建立土地交易和土地管理等机构

　　要为城乡一体化的集体土地流转市场建立相关管理机构，对流转工作进行规范和引导，搞好土地利用规划，提前明确某一阶段的土地流转信息并进行发布公示，防止出现无序、杂乱、随性的集体土地流转现象，要实现土地的可持续发展。同时中要在流转市场中实现税费统一，建立完备的产权登记制度和其他保证交易安全的机制，实现集体土地与国有土地“同等交易”“同地同权同价”。全国第一家农村土地交易所——重庆农村土地交易所已经挂牌。交易所按现代企业管理模式运营，其职能是建立农村土地交易信息库，发布交易信息，提供交易场所，办理交易事务。重庆土地交易所可以把农村宅基地、复垦地等土地，通过交易转换为工业、城市建设用地。

　　2.建立集体建设用地流转的市场中介服务体系

　　集体建设用地流转需要建立市场在信息、咨询、预测、、评估、投融资等方面的中介服务系统，使集体土地流转更加专业化和市场化，为流转前、流转中、流转后全过程提供综合配套服务。目前尤其需要建立土地投资经营公司、土地评估事务所、土地融资公司、土地保险公司、委托代理公司、土地租赁公司、土地证券公司等中介组织的建立和完善[4]，对于商业性公司不愿进入的领域，可以成立性公司发挥作用，加大规模农业开发和配套基础设施建设的支持，推动传统分散农业向现代产业化农业转变。

　  三、地籍管理制度

　　地籍管理是对土地的位置、地界、数量、质量、权属和用途等基本情况的记载和管理，主要有三个方面内容：土地调查、土地登记和地籍档案资料。地籍管理是国家进行土地管理活动的一个重要组成部分，是国家制定土地利用总体规划和计划、农业区划和城市规划以及正确研究土地对策的基础资料和重要的客观依据。其核心是产权登记。

　　我国《土地管理法》在第27条、《土地管理法实施条例》第14条对地籍调查仅做出了原则性规定，至2008年《土地调查条例》的公布实施，宣告土地调查新的开端。《土地管理法》第11～12条、《城市房地产管理法》第59～62条对土地登记只有原则规定，《土地管理法实施条例》第13～7条对土地登记的规定有所细化。1987年9月，原国家土地管理局颁发《全国土地登记规则》，对土地登记的机关、程序、类别等事项均有了详细规定。其后，该规则被1996年2月1日施行的《土地登记规则》所取代，后一规则对前者进行了较好的补充和完善。对于地籍档案资料，《土地管理法》及《土地管理法实施条例》中均未作规定。现在地籍档案管理主要适用我国《档案法》和1998年原国家土地管理局和国家档案局联合颁布的《土地管理档案工作暂行规定》。

　　2005年末，全国国有土地使用权初始登记发证3493万本，集体土地所有权初始登记发证118万本，集体土地使用权初始登记发证1.6亿本，登记覆盖率分别由2001年初的58％、16％、61％上升到85％、51％、73％，可以看出，城乡间土地登记依然存在很大差距。城市范围内国有土地登记比较全面、规范，而农村地区相对薄弱，尤其是有关农村宅基地的土地登记信息严重缺乏，从而导致农村地区土地管理的法定效率不高，农民因宅基地的位置、权属等不清发生争议的问题屡见不鲜。

　　农村土地权属登记的薄弱是很多地区城镇化后旧城改造以及实施土地综合整治成本居高不下的重要原因。很多农民为了获取更多补偿，一听说要拆迁便大量盖房，这些新盖的住房完全不符合规划，在拆迁过程中漫天要价，产生大量不必要的社会成本，造成浪费和社会不公平。

　　2008年《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确提出要“按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步完善农村土地管理制度”，而“产权明晰”为《决定》“进一步完善农村土地管理制度”需坚持的首要原则。其中“搞好农村土地确权、登记、颁证工作”是“进一步完善农村土地管理制度”的重要措施。《关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》再次明确要求“做好集体土地所有权确权登记颁证工作，将权属落实到法定行使所有权的集体组织”等。《国土资源部关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》则对农村土地的登记发证提出了更细更明确的要求，提出从明晰产权确定主体、急需优先、依据土地确权登记成果保障农村集体土地在征收和流转中的权益等三个方面加快推进农村土地确权登记发证工作，全面建设与健全严格规范的农村土地制度要求相适应的土地产权制度。

　　为配合城镇化进程，做好集体土地产权登记，应从以下几个方面入手：

　  （一）利用二次调查成果促进农村集体土地登记发证工作

　　第二次全国土地调查是国家组织开展的一项重大的国情国力调查，目的是全面查清目前全国土地利用状况，掌握真实的土地基础数据，建立和完善土地调查、统计和登记制度，实现土地资源信息的社会化服务，满足经济社会发展及国土资源管理的需要。根据《关于开展第二次全国土地调查的通知》的要求，“逐地块调查全国城乡各类土地的所有权和使用权状况，掌握国有土地使用权和农村集体土地所有权状况”是第二次全国土地调查的重点内容之一，并且通过调查将“建立互联共享的覆盖国家、省、市（地）、县四级的集影像、图形、地类、面积和权属为一体的土地调查数据库”。

　　应借第二次全国土地调查的东风，及时进行全国范围内的地籍调查，开展对农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等的进行登记发证，这样可以充分利用第二次全国土地调查所获取的大量准确、翔实、现势的土地权属资料和基础数据，直接促进第二次全国土地调查成果的转化应用。第二次全国土地调查成果将为开展土地登记发证奠定坚实的基础，大大减少登记发证的工作量，提高登记发证的效率，直接有力的促进土地登记工作。

　  （二）通过开展土地总登记推动农村集体土地登记发证工作

　　我国目前已经开展两次全国土地调查工作，但还没有组织过全国性的土地总登记。所谓土地总登记，就是在一定时间内对辖区内全部土地或者特定区域内土地进行的全面登记。土地总登记由县级以上组织实施。目前，虽然不少地方已经组织开展了或者正在开展本行政区域内的土地总登记（如北京市），但不少地方由于各种原因至今仍然没有开展。因此，有必要在全国第二次土地调查工作即将结束之时，组织开展全国范围内的土地总登记工作，全面促进包括农村土地在内的全国土地登记发证工作。

　  （三）完成宅基地使用权的登记

　　由于宅基地使用权具有主体的特殊性、取得的无偿性等特征，《物权法》明确将其从建设用地使用权中分离出来，规定其为一种的用益物权。十七届三中全会所作的《决定》明确要求“完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权”。而要保障农民的宅基地使用权，最重要也是最基本的措施就是要对其土地权利进行登记发证，对其土地权利进行确认。

　　对新申请宅基地的，当事人在办理宅基地用地审批的同时申请土地登记，国土资源行政主管部门要做到即批即办，在住宅建成并实地检查合格后，报核发土地权利证书，建议将宅基地的登记发证与审批结合起来进行。

　　对权属没有争议的存量宅基地，如果以前有审批资料的，建议充分利用审批资料结合现状进行登记发证，如果现状与审批情况不符，建议一般按照审批情况进行登记发证，但对不符的现状应当加以注明。对权属存在争议的存量宅基地，及时依法进行调处后登记发证，以维护社会的和谐与稳定。对一时不能调处的，建议先登记没有争议的地块，将有争议的地块面积及争议事由等在证书和登记卡上都予以注明，待以后争议解决后办理变更登记。

　　需要注意的是，在加快宅基地登记发证的同时，应当严把宅基地使用权登记关口。严格依照法律、法规和规定进行登记，严禁通过登记将违法用地合法化，尤其是不能为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地权利证书。

　  四、宅基地制度改革与土地综合整治

　　城乡住宅二元化是我国城乡二元结构的产物。目前我国宅基地管理的现状比较混乱，有关宅基地管理的法律法规比较陈旧，伴随城镇化的不断发展，农民对宅基地的需求不断增加，如何使有限的建设用地资源既能满足城镇发展的需要，又能满足农民住房的需求是值得探索研究的。而不得不说土地综合整治就为解决这一问题提供了一条可行的途径，通过土地综合整治改变目前低效利用、空置浪费的农村居民点现状，农民住宅由一层变为多层，集中居住，改善基础设施，提高土地利用集约节约度，如此以来节约出一定量的建设用地既可以转为国有建设用地满足城镇化发展的需求，也可以留作集体建设用地发展相关产业或者在不违反相关制度的前提下对外流转获得长期可持续收入，从而尽量避免占用耕地，但是就我国宅基地制度的现状，其中不乏阻碍土地综合整治进展或者降低土地综合整治对土地利用效率提升效果的制度等，都需要进一步改革以促进土地综合整治的顺利推进。

　　宅基地是土地综合整治涉及的核心标的，通过对农田的整治只能改善种植条件、提高农地产量，通过对农村道路等基础设施用地的整治是为了改善农村面貌和农民生产生活的条件，这些整治从根本上说只能是改善和提高现状条件，并增加一定量土地。而通过土地综合整治真正能节约出大量土地并可缓解城市发展矛盾的是对宅基地的整治，更准确的说是对农村居民点的整治，最为关键的是节约出的土地除了归还相关耕地保护指标外，其余的仍可用作建设用地，所以说宅基地是整治过程中产生利益的根本源泉，是综合整治的核心标的，对宅基地的整治如何加以规范和引导也就更为重要了，但是我国现行宅基地制度在这方面的作用却极为有限。

　　当前我国农村宅基地的功能已经远远超出自住的范围，这点在大城市郊区尤其能得到证明，比如在北京郊区，农民的宅基地除了居住功能、生产资料的功能、财产功能、环境功能等外，已延伸到对外出租、甚至出售，经营农家乐等方面，而与此同时农民对自己的宅基地却仍只是享有使用权和过分的收益权。

　　我国在征收集体农用地的补偿内容上规定，补偿包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。但是这种补偿是基于对明确的承包经营权的补偿，农民享有的承包经营权内涵明确，占有、使用、收益和一定的处分权，于是补偿可以根据农地的预期收益进行相应标准的补偿。对比农用地和承包经营权，宅基地和它对应的用益物权就显得模糊很多，一方面农村宅基地仍然归属集体所有，农民只是拥有使用权和及其有限的收益权，而这种收益权的实现不仅受到法律法规的，同时也受到区位的影响，农民对自己拥有宅基地的权利是很不明确的，其权利的内涵及其延伸出的可换算的价值也就不明确了，该以什么样的标准进行补偿，如何补偿就给了各地“发挥”的余地，有些地方以房换房，更确切的说是以地换房，有些地方直接给予现金补偿，不管采用哪种方式，不可否认的是农民宅基地的物权属性不能通过补偿合理、公平的实现。

　　土地的社会属性则要求土地利用不仅要保证在使用过程中的公平，还要保证社会利益的最优化。一方面由于缺乏农村土地市场，宅基地的供与求不能对接，有的农户多余宅基地而闲置，有些农户则因为家庭人口增加而需要更多的宅基地，也就造成使用中的不公平，这种使用中的不公平在土地综合整治中又进一步演变成补偿的不公平。宅基地都是无偿获取的，但是在土地综合整治中却因为多少产生补偿款的巨大差距，如一些地区实施的“宅基地换房”，如果严格按照一平米宅基地换一平米商品房的话，那么农户之间所获得的补偿是不等的，甚至存在很大差距。另一方面宅基地无法通过正常途径流转，宅基地退出机制的缺乏，从整个城市化进程看，致使农民无法真正的完全与农村脱离关系转为城市人，而宅基地也无法出来满足城市化对农村建设用地的需求，从而成为城市化发展的两大障碍，不利于土地综合整治最终实现城乡一体化建设的目标，自然不是社会利益最大化。

　　由于农村人口不断增加，结婚生子等都需要新增宅基地满足住房的需求，但是由于近些年许多地方停止了宅基地审批，农村也没有多余的宅基地供应，于是出现大量违法、违规占用耕地建设住宅的现象，这些被占用的耕地一般都靠近公路（如国道、省道及其通往所在县城的公路），造成耕地数量减少，严重威胁到18亿亩耕地红线的安全，损害了社会利益、整体利益、长远利益，这是与土地综合整治增加耕地数量、提高耕地质量的目标相违背的，其成效将显著减低。

　　综上所述，在以土地综合整治为平台推进城镇化发展进程中，对现行的宅基地制度应从以下几个方面着手。

　  （一）赋予农民宅基地上充分的用益物权

　　当前城镇化的发展是一个过程，各地的城镇化进城有快有慢，但是不可否认的是我国目前的城镇化率还是比较低的，全国范围的城镇化正在逐步展开，必然有越来越多的地区卷入城镇化的浪潮中。认清这一形势就有助于理解为什么要赋予农民宅基地上充分的用益物权。

　　伴随着城镇化扩张的是市场经济，可以说城镇化的过程更需要市场经济的辅助，需要市场经济发挥作用显现城镇化发展的效应。当城镇化波及的地方，必然有住房的需求，农民可以借城镇化的契机对外出租自建住房，获得一定的出租收入，进而实现宅基地上的用益物权，而尚未受到城镇化影响的区域，可能暂时还只能享有名义上的收益权，而因为市场需求的原因不能够真正实现，但是不能不说这是一个必然的趋势，同时也是一个正确的观念，那就是农民首先应该被赋予充分的用益物权，然后再借助城镇化的契机实现这种权利，可以出台相应的法规加以引导和规范，这种引导重点也在于保护农民的利益，规范出租行为，而不是权利的行使，更不是对这种合理权利的剥夺。

　　赋予农民充分的用益物权，可以规范土地综合整治中对农民宅基地的处置，不管是征收补偿也好，还是通过其他形式的流转，都要涉及到补偿问题，此时充分的用益物权就可以对照充分的承包经营权进行补偿，土地补偿按照预期收益的一定标准进行补偿（根据各地实际确定），还包括地上建筑物、附着物的补偿，安置补偿等，甚至也可以对照农地征收制度的改革进行改革，如也可以划定区片，按照建设用地区片价进行补偿，总之至少为朝着公平、合理的补偿标准提供了一条有理可循的途径。

　  （二）建立并规范集体建设用地流转市场，建立并不断完善宅基地退出机制

　　目前我国农村一方面存在宅基地闲置、空心村等现象，另一方面也存在10多口人在一处宅基地上生活，冒着被拆除的巨大风险违法违规在自家耕地上建造房屋的现象，造成如此矛盾的局面很大程度上要归功于缺乏规范、有序的宅基地流转市场，缺乏宅基地退出机制。建立并规范集体建设用地流转市场在《推进农村改革发展若干重大问题决定》如此被提及：“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”。目前我国推行农村集体建设用地流转试点的有广东、安徽、河南等地，但是由于不敢大面积的放开集体建设用地，所以现行制度在流转方面的过多，这一点倒是可以理解的。但是宅基地不同于农村其他集体建设用地，一方面在于宅基地是农户生活资料，至少目前看来主要是解决自身居住问题，另一方面宅基地的利用方式、方法正在不断创新，如土地综合整治、迁村并点、集中居住，这一切实验都是向着集约节约用地的目标前进的，而利用方式、方法上的创新必然要制度上的不断跟进，否则方式方法必然不能达到预期的目的。所以建议将宅基地流转从农村集体建设用地流转拿出，从制度上特殊对待。《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》要求完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权。《国土资源部关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》也要求积极探索在集体经济组织内建立宅基地有偿使用制度，强化内部约束机制，促进宅基地公平分配，提高宅基地利用率，实现节约集约利用。

　　现阶段农民可以依法出租宅基地获得一定收益，宅基地流转起初应该只局限于集体经济组织内部的流转，采取以经济手段为中心的内部重新分配方式。但是毕竟集体经济组织内部宅基地的需求有限，随城市化入城的农民闲置的大量宅基地并不能在组织内部得到消化，所以宅基地制度改革必然要逐步扩大流转范围，但是仍然以本村集体经济组织成员优先为原则，城镇居民也可以使用农村宅基地，可以采取有偿使用制度，这种有偿尤其要在宅基地转让获得收益时体现。比如集中居住后补偿给农民的“安置房”，农民应该享有所有权的，那么流转给谁、如何流转也应该赋予农民自主权，宅基地使用权伴随住房的转让一并流转，但是这种流转一定要是有偿、有制度规范、有序合理的。通过规范有序的宅基地流转制度，让更多的农民彻底脱离农村进入城市，以符合城市化中农村人口不断减少、城市人口不断增加的现实，满足城市化对农村建设用地的需求，是与土地综合整治的目标相一致的。

　  五、空间规划制度

　　我国目前没有空间规划，只有土地利用总体规划，城乡规划和社会经济发展规划，空间规划是解决未来社会经济人口分布发展愿景，是其他部门规划的基础，是城乡统筹和公共投资的依据，也是国家发展战略的体现，分为国家级和省级。

　　我国现行的规划体系成形于计划经济时期，并伴随着国家公共的变化经过了多次调整，目前的规划可以分为三种：国土资源部主管的国土规划和土地利用总体规划，住房和城乡建设建设部主管的城乡规划，以及主管的区域发展规划。这些规划从不同层次和不同视角对国土空间实现。但是，这三种规划在规划目标内容等方面缺乏统筹，在一定程度上存在功能重叠、冲突与矛盾，同时，各自的发展成熟程度不同，侧重点不同。为了弥补自身的不足，各规划都在不断完善各自的规划体系，规划之间相互交叉和大面积重复，带来了规划资源的浪费，空间规划缺乏整合、不成体系[5]。

　　德国是实施城乡土地整治的典范国家，其实施土地整治的成功经验之一就在于其完备的空间规划体系（见表5-1）。德国各层次空间规划分工清晰，各级规划都是在上一级规划指导下编制的，构成具有连续性的体系。德国联邦空间秩序规划实质上综合了我国的国土规划与全国城镇体系规划的功能，州域规划则综合了我国的省级土地利用总体规划与城镇体系规划的功能。[6]在城市层面则只有唯一的空间规划，即预备性土地使用规划统筹指导建设。从管理机构上看，德国在联邦、州、地方各级均设有各层次规划和管理机构，如同其空间规划体系，各机构的对应关系强，形成了完备的组织和管理机构。如联邦设有领导机构、协调机构和咨询机构；州级设有相应的机构；管理区一级有区域规划局、地区规划共同体联合会、协会等。从法律体系上看，从联邦层次的《联邦空间秩序规划法》《联邦建设法典》，到州层次的《州国土空间规划法》、地方层次的《建设利用条例》，每层次空间规划均有相应的法律支持。这些法律支持是使空间规划切实落实的保障。

　　表8-1 德国空间规划体系构成

　　我国应当借鉴德国的经验，对现有的各级空间规划进行整合，形成自上而下、和谐、高效的空间规划体系（如图5-1所示），用以指导未来的土地综合整治工作。

　　图8-1 空间规划体系

　　其中，国家空间规划是在全国城镇体系规划的基础上进行的综合国土规划，由负责进行编制，其主要目的是统筹全国范围内的城乡建设、产业布局、生态涵养等；区域层面的土地利用总体规划是在现有的土地利用总体规划基础上，按照国家空间规划的指导，由地方进行编制并报批准，应更加强调区域统筹；城市层面的城乡规划是在现有的城乡规划基础上，以土地利用总体规划为指导，由地方进行编制并实施；而乡镇层面的土地综合整治规划是以城乡规划为指导进行编制。

　　特别需要强调的是，地方各级在严格保护耕地、保护生态等原则下，应当拥有自主规划的权利，这也是在本书第7章分析的与地方责权关系协调所提出的重要改革方向之一。要实现城乡统筹发展，小城镇规划权和集体土地增减挂钩指标应该优先用于解决三农问题和城镇化，而不是直接纳入城市建设。这是我国城镇化道路区别于其他国家的特点，也是解决二元经济的节点。

　　[1]黄小虎. 征地制度改革和集体建设用地流转[J].经济研究参考.2008（31）19

　　[2]严金明．我国征地制度的演变与改革目标和改革路径的选择[J]．经济理论与经济管理，2009（1）39-43。此处所指土地专指对因土地征收引起的土地增值部分征收的税种，而并非通常意义的土地。

　　[3]董刚、丁新正《论农村集体土地流转及利益协调问题》，《探索》，2009年第1期

　　[4]张正峰、董锦《我国农村集体建设用地流转的建议》

　　[5]张志强 黄代伟. 构筑层次分明、上下协调的空间规划体系——德国经验对我国规划改革的启示[J]. 城市规划，2007（6）

　　[6]曲卫东. 联邦德国空间规划研究[J]. 中国土地科学，2004（4